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      一、公共電力的概念與特征

          1 西方電力監管制度的基本特點

      .   1.1電力監管機構的設置和屬性
        國外電力監管主要有兩種典型的模式,一是獨立的電力監管模式。以英美為代表的以及受英美法系影響較深的澳大利亞和南美國家大多數采取的是單獨設立監管機構模式,集中監管職能于一體,監管機構獨立于政府部門,具有較強的權威性和中立性。二是非獨立監管模式。日本以及1998年以前歐洲大陸法系國家(如法國、德國等)總體上采取監合一的監管模式。
        在獨立監管模式中,由于中央和地方監管機構的關系不同,又存在著兩種類型:其一是垂直監管模式,即成立一個全國統一的監管機構并設立若干分支機構進行監管,如英國、阿根廷、新西蘭等國家只設立國家電力管制機構,根據電力管制的實際需要,在各地設立若干辦事機構。其二是分級監管的方式,采取這種方式的國家一般如美國、澳大利亞等聯邦制國家。
        從發展趨勢上看,電力監管機構普遍由政府行政部門的直接監管向獨立、專業化的監管機構方向發展。很多原來采取政監合一或由政府部門直接監管的國家,紛紛分離政監職能,建立獨立的專業性監管機構。
          1.2 監管職能
        隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發揮,各國電力監管體制改革的總趨勢是區分競爭環節(發電和售電)和壟斷環節(輸配電),放松競爭環節的經濟性監管,加強自然壟斷環節的網絡接入監管、價格監管以及安全、環保和普遍服務等非經濟性內容的監管(社會監管)。監管改革的理念是在競爭環節充分發揮市場功能,監管主要集中在壟斷環節,使得監管的對象和內容均集中,以提高監管的有效性和效率。對競爭環節的經濟性監管,不再實行以往嚴格的準入和價格管制;監管的目標是鼓勵公平競爭、防止市場的壟斷、保證公平、有效競爭的市場秩序;監管的具體內容和手段是行業準入(此處對準入的監管主要是審查企業的資質、是否符合環境要求和技術要求等,而不是限制進入的準入管理)、股權結構、環境保護、服務質量等。對壟斷環節——輸配電的經濟監管,主要是網絡開放、輸配電價、服務質量等,其中輸配電價格和網絡的公平接入是監管的核心。社會性監管則主要是對涉及技術(如系統規劃、運行)、安全、消費者利益、清潔能源發展、污染物排放、環境保護、普遍服務等方面進行監管。
        另外,監管職能由保護性監管向激勵性監管轉變,此特征更多地體現在監管的核心內容——輸配電價格監管上。
        但是,由于發達國家和發展中國家發展階段不同,電力改革的目標選擇和改革重點存在著明顯的差異。發達國家在電力市場成熟、電力供給大于需求的前提條件下,改革的重點是價格的激勵性監管,以改進企業的經營績效、提高行業運行效率、降低電價和提供多種服務;發展中國家卻面臨發展電力、推動經濟發展、實現社會發展目標等任務,電力改革的重點是要保證電力系統的安全運行,吸引新投資以支持電力行業發展。
          1.3 監管的監督制衡機制
        許多國家監管的監督制衡機制由如下四方面組成:
        一是實行政監分離。政府各部門負責政策和規劃的制定;監管機構執行政府政策,對電力市場進行日常的、專業化的監管。政策制定職能和監管職能的分離,避免了監管機構既是政策制定者又是執行者的弊端,有助于約束監管機構的權利和減少決策失誤。
        二是法律授權。監管機構的設置及其監管職能得到法律和監管規則的框架下,依法監管,從而避免了監管機構濫用權利。
        三是透明度。透明度的實現主要表現在:清晰地描繪監管機構的作用范圍;公開其決策機制;明確的制定監管規則和仲裁爭議的程序;公布其決定以及作出決定的理由;將監管機構的行為和被監管者的履行行為定期向公眾報告;規定有效的上述機制;將監管機構的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進行詳細地審查。
        四是爭端解決機制。一般采取仲裁和司法兩類,如澳大利亞的電力法庭。
        綜上所述,現代電力監管機制具有如下特征:獨立性;政監分離;放松經濟監管,加強壟斷環節及社會監管;法律授權,依法監管;有效監督和制衡機制。
          2 國際經驗與現代電力監管體制構建
          2.1 立法先行的國際經驗及其借鑒
        綜觀世界各國電力改革首先得出的一個重要經驗,就是要以法制建設為先導,在科學的法律框架內卓有成效地開展監管制度改革。
        我國相關法律、法規的立法工作十分龐大,且立法過程較長,而傳統監管體制存在的突出問題以及電力監管體制改革緊迫性的要求,使電力監管體制不可能經歷一個較長的時間再進行改革。因此“行政法規先行而后立法”被認為是一種可行的方式,統籌規劃、分部實施,最終形成電力監管的法律體系。但法規必須盡快公開化、透明化,這既是監管機構所需,也是被監管的市場主體所需,沒有競賽規則的比賽無法進行,而參賽者不熟悉競賽規則的比賽,亦是不可能公平進行的,也就是說,“立法先行”的原則必須遵守。修改和完善《電力法》,既要高層建構,又要有較強的可操作性。作為一級立法,新修訂的《電力法》應該在政府綜合部門主導下,制定電力監管的具體規則,其內容應該包括電力監管機構的地位、性質、行為準則、職能、權限、監管產生的責任和后果等以及電價監管的原則、價格控制的方式、上網條件、服務的質量標準、企業準入許可的條件和審查程序、仲裁機制等。

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